申请人：孟某某

　　被申请人：潢川县农业农村局

　　申请人孟某某不服被申请人潢川县农业农村局2024年6月7日作出的《说明》，于2024年7月24日向本机关提出行政复议申请，本机关依法予以受理，现已审理终结。

　　申请人请求：依法确认被申请人对申请人名下编号为“豫（2016）潢川县农村土地承包经营权第XXXXX号”《农村土地承包经营权证》对应的“登记更正决定”的行政行为违法并予以撤销；依法确认被申请人“撤销申请人名下编号为‘豫（2016）潢川县农村土地承包经营权第XXXXX号’《农村土地承包经营权证》内其中七块土地的承包经营权登记，原土地承包经营权证应予以收回”的行政行为违法并予以撤销；依法确认被申请人指示第三人“撤销原土地承包经营权证的所有土地的承包经营权，收回土地”的行为违法并撤销；被申请人及第三人潢川县江家集镇政府共同赔偿因其违法侵犯申请人土地承包经营权、瓜分申请人承包的土地造成经济损失215199元。

　　申请人称：一、被申请人认为我指界（认）七块林地面积在自己名下的确权“不符合国家土地承包经营权政策”是错误的。我对我所指界的七块林地面积具有合法的土地承包经营权。（一）2000年我已经和XX村委会签订土地承包合同。（二）我种植的162亩林地是在我与村委会承包的面积内，没有强占其他村民面积。（三）在2015年12月31日我村民组全体村民对该林地面积进行了一次集体确认证明，所有村民代表签字证明我已种植的林地面积162亩拥有林地合法使用权、林地合法经营权、林地合法出租权，时效均为2015年12月21日至2035年12月21日，20年。（四）在上述基础上林业部门为我颁发了林权证，依法确认我林地使用面积的合法性。前述七块林地面积为我所承包并没有弄虚作假。二、被申请人“决定对孟某某名下编号为‘豫（2016）潢川县农村土地承包经营权第XXXXX号’的土地承包经营权证对应的登记簿更正，撤销上述七块土地的承包经营权登记，原土地承包经营权证应予以收回”的行政行为违法。（一）2016年农村承包土地确权申报面积时我没有弄虚作假，我指界、办证的前后直至2023年之前的八年时间没有人对我的指界、办证行为提出过异议。（二）农村土地承包确权是一级一级按照法定程序依照自己的法定程序进行的，其程序合法。（三）农村土地承包经营权产生纠纷应通过民事诉讼解决，被申请人在没有充分的证据确认我取得的土地承包经营权违法、在没有解除承包合同的情况直接决定该“土地承包经营权证对应的登记簿更正并收回证书”是没有事实根据和法律依据的。三、第三人XX村委会在没有依照法定程序解除我《农村土地承包合同》情况下，即依据被申请人一个行政通知的旨意，在被申请人授意的情况下就另行制作一个《通知》，将我承包的土地经营权撤销并决定收回更是违法、无效的。第三人作为承包合同的发包方，与承包方是合同双方的平等主体，其发包方无权撤销双方签订的合同，其行为违反了《中华人民共和国民法典》第三百三十七条、《农村土地承包法》第十五条第一项、第二十七条、第二十八条之规定，属于违法行为。四、因为申请人和第三人的违法行为造成了申请人的实际损失，包括2023-2024年因被申请人和第三人的违法侵权影响我耕种农作物和转包，其应取得的种植收入和应领取的经济损失达21万多元，被申请人和第三人应赔偿。

　　被申请人称：一、答辩人对江家集镇政府出具的《说明》是内部行政行为，不属于行政复议范围。该《说明》是内部行为，不属于行政复议的受案范围，该《说明》是政府内部沟通过程的载体，是过程性行为，对外不发生效力，其效力外化还需要法定程序和文书，孟某某直接对该《说明》申请行政复议不符合法律规定的复议范围，应当驳回其复议申请。二、对不动产权利登记簿的更正权，是《民法典》等法律法规赋予登记机关的职责。经第三人提出更正申请，答复人核实案涉七块土地已经由孟某某领取了林权证，孟某某对此也予以承认。根据《河南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作有关问题解答（一）》第36条的明确规定，对于领取了林权证，不予土地承包经营权确权登记颁证。孟某某已经领取了林权证，却又隐瞒事实，重复申请颁发土地承包经营权证，答复人发现错误，计划纠正，符合法律规定，且林权证已经可以保护孟某某的合法权益，对同一权利重复颁发证件重复保护也无必要。由于不动产登记簿的内容更正，原证件内容与登记簿必然不一致，为避免冲突，收回老证件，颁发新证件，并无不当。三、答复人在《说明》中对第三人更正申请中的其余事项，因该部分申请更正内容不属于登记机关的直接更正范围，所以对此释明，发包方可按法定程序解除承包合同，收回土地。所谓法定程序，顾名思义是需要依法办理，即当事人协商调解或者通过仲裁、诉讼解决争议，答复人指导相关单位依法定程序解决纠纷，并无不妥。孟某某要求赔偿损失于法无据，即使答复人因为重复登记而更正登记簿，去除七块林地的土地承包经营权登记，也不会产生任何损害后果，林权证也是国家法定证件，受法律保护，孟某某的权益不会因为更正登记而受损。此外，复议申请书中所称的组织村民抓阄分地，与答辩人无任何关系，答复人的法定职权也没有这些内容，以此要求答复人承担赔偿责任于法无据。综上，请求复议机关驳回其复议申请。

　　经审理查明：第三人江家集镇政府就江家集镇某某村某某庄组村民向其反映的申请人对其承包的土地进行重复确权一事向被申请人提出协商函，被申请人认为申请人取得的《农村土地承包经营权证》中160亩土地存在既颁发《农村土地承包经营权证》又颁发《林权证》的情形，违反了2014年11月河南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室出台的《河南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作有关问题解答（一）》“第三十六、退耕还林的如何确权登记？对于退耕还林，农户如果领取了林权证的，不予登记土地承包经营权登记颁证，如果没有领取林权证的，但领取了退耕还林补贴，应尊重农户自己的选择。对没有领取林权证，也没有领取补贴的，应当进行确权登记颁证。”内容，便向第三人江家集镇人民政府作出内容为“收到某某村委会的更正登记申请后，我局立即进行了审查，经调查了解，你镇在2015-2017年，虽然按照规定步骤程序开展了农村土地确权登记颁证工作，但因历史原因，当时某某村某某庄组孟某某的承包地由时任村民组组长孟某某指界（认）。该指界（认）人在指界（认）时，将已颁发林权证，地块代码为411526XXXXXXXX、411526XXXXXXXXX、411526XXXXXXXXXX、411526XXXXXXXX、411526XXXXXXXX、411526XXXXXXXXXX、411526XXXXXXXXX共7块林地指认在其个人名下并进行了土地承包经营权确权，不符合国家土地承包经营权确权政策。根据《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包合同管理办法》及确权相关法律法规，经研究决定对孟某某名下编号为豫（2016）潢川县农村土地承包经营权第XXXXX号的土地承包经营权证对应的登记簿更正，撤销上述七块土地的承包经营权登记，原土地承包经营权证应予以收回。承包方孟某某与发包方黄楼村委会应按照相关规定要求重新签订土地承包合同后，才能依据新签订的承包合同颁发土地承包经营权证。同时，某某村委会反映在确权指界（认）过程中将不是孟某某承包的耕地地块确权到孟某某名下，发包方某某村委会可依法定程序解除土地承包经营权合同，将土地收回村集体，按照村民自治原则解决争议地块。后续待争议地块村委会确定后，再撤销原农经权证，颁发新证。”的《说明》，后第三人某某村委会向申请人发出内容“孟某某：你已颁发的编号为（2016）潢川县农村土地承包经营权第XXXXX号的《土地承包经营权证》上的地块属违规确权，将予以撤销原土地承包经营权证的所有土地的承包经营权，某某村委会将收取你手中的确权本，同时，某某村村委会将土地收回集体，按照村民自治原则重新分配，重新确权并颁发新证。特此通知”的《通知》，申请人认为第三人某某村委会的行为系被申请人《说明》导致，遂提起行政复议申请。

　　另查明，申请人提交的《林权证》显示其2013年4月19日取得“坐落潢川县江家集乡某某村某某庄组，面积160亩，四至为东至某某组界、南至本组农田、西至某某林地、北至某楼某界，林地使用期10年，终止日期2022年12月31日”的豫潢林证字（2013）第XXXX号《林权证》，申请人提交的豫（2016）潢川县农村土地承包经营权第XXXXX号《农村土地承包经营权》显示“2016年12月26日取得，合同编号为411526XXXXXXXXX，确权面积为256.49亩，承包地确权地块总数37块，承包期限为1998年10月01日至2028年09月30日止”。2013年4月19日取得豫潢林证字（2013）第XXXX号《林权证》所包含的160亩土地被豫（2016）潢川县农村土地承包经营权第XXXXX号《农村土地承包经营权证》所包含的256.49亩土地所包含。

　　以上事实有申请人提交的的复议申请书、豫潢林证字（2013）第XXXX号《林权证》、豫（2016）潢川县农村土地承包经营权第XXXXX号《农村土地承包经营权证》《说明》《调查笔录》等以及被申请人提交的答复书等证据证实。

　　本机关认为，本案的争议焦点为被申请人作出的《说明》是内部行为还是外部行为，是否影响了申请人的合法权益：（一）从该《说明》的形式上看，其行文对象为潢川县江家集镇人民政府；（二）从内容上看，被申请人虽在《说明》中认为申请人存在重复确权行为，也在《说明》中作出了“经研究决定对孟某某名下编号为豫（2016）潢川县农村土地承包经营权第XXXXX号的土地承包经营权证对应的登记簿更正、撤销上述七块土地的承包经营权登记，原土地承包经营权证予以收回”的表述，但纵观其《说明》全文，不难发现其要表达的意思实质上为：“江家集镇某某村某某庄组村民向江家集镇政府反映的申请人对其承包的土地进行重复确权一事，其经核实认为申请人确实存在该行为，针对该行为其拟作出撤销申请人《农村土地承包经营权证》并重新发放新的《农村土地承包经营权证》的行政行为，但其行政行为的作出需建立在江家集镇某某村委会与申请人依法解除承包合同、重新订立新的承包合同并向被申请人申请撤销、变更农村土地承包经营权证的基础上”，故该《说明》内容看上去减损了申请人的权利，但其内容的实现还需建立在申请人与第三人某某村委会依法解除合同、重新订立新的承包合同并向被申请人申请撤销、变更农村土地承包经营权证的基础上，该内容系被申请人与江家集镇人民政府对工作事宜阶段性的磋商，与申请人并无利害关系；（三）从效果上看，申请人的《农村土地承包经营权证》并未被被申请人撤销、收回、更正，申请人提出的“依法确认被申请人对申请人名下编号为‘豫（2016）潢川县农村土地承包经营权第XXXXX号’《土地承包经营权证》对应的“撤销、登记更正、收回决定”的行政行为违法并予以撤销；”的复议请求也因行政行为未实际作出而无实现可能，被申请人作出的《说明》并未侵犯其合法权益。另申请人提出某某村委会收回其土地造成其合法权益受损一事系申请人与某某村委会之间的民事纠纷，申请人应通过民事诉讼等解决，其要求被申请人进行行政赔偿的复议请求于法无据。

　　综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第（二）项、第三十三条之规定，本机关决定如下：

　　驳回申请人孟某某的行政复议申请。

　　如对本复议决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向潢川县人民法院提起行政诉讼。

　　2024年11月4日